Introducción

Un cambio de rumbo

Personalidad jurídica de
los actores

Aspectos registrales

Sistema de asesoramiento a las
explotaciones

Admisibilidad al régimen

Cuantificación de los derechos de ayuda

Transmisión intervivos de los derechos de
ayuda

Naturaleza de estos
derechos

Prescripción

Casos en que se puede modificar el periodo de
referencia

Un error de traducción importante

Conclusión

 

Examinamos, en esta ocasión, un aspecto de la
reforma de la política agraria común de la máxima actualidad (la implementación
del Reglamento 1782/2003), pero desde una perspectiva tal vez no suficientemente
considerada: su relación con el Derecho Civil español (común y foral), que es
base de nuestro ordenamiento, siquiera por el carácter supletorio que a sus
normas otorga el artículo 4.3 del Código Civil, también respecto al Derecho
Administrativo. Éste, junto con el Derecho Mercantil, son dos de los más
convergentes en el ordenamiento de la UE, mientras que no parece que pueda
decirse lo mismo del “Ius civilis” creado, hace más de dos mil años, por los
romanos, y del que derivan las demás disciplinas jurídicas.

Ciertamente, la naturaleza de los temas
planteados, básicamente jurídica, no permite simplificar mucho el contenido de
la exposición. Sin embargo, hemos pensado que la modesta aportación que el
presente trabajo quiere hacer puede resultar de utilidad para los profesionales
del derecho del campo español, singularmente si tienen a su cargo funciones
jurídicas legislativas o ejecutivas.

 

 

Introducción

La supremacía del Derecho Internacional en
nuestro régimen constitucional, además de lo dispuesto en el artículo 1
(apartado 5) del Código Civil, está expresamente recogida en los artículos 93 a
96 de la Carta Magna. De hecho, la única reforma (que no revisión), hasta hoy,
de nuestra Ley Fundamental se debió, en 1992, a la ratificación del Tratado de
Maastrich, que exigió la introducción de las palabras “y pasivo” en el artículo
13 de aquélla.

Sin embargo, debe
recordarse que la integración europea es un proceso paulatino que, como
corresponde a lo acordado en el seno del Derecho Internacional Público, no
adquiere verdadero vigor legal sino desde su integración en el Ordenamiento
Interno de cada Estado. Conforme al artículo 249 del Tratado de la Unión Europea
(texto de 3 de octubre de 1997), los reglamentos comunitarios, de modo general,
son de directa aplicación en los Estados miembros pasados 20 días tras su
publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea, y no son objeto, de
ordinario, de desarrollo en el ámbito nacional, salvo aquellos casos en que la
propia norma lo contempla expresamente (como, por ejemplo, la previsión, a modo
de “cláusula de estilo”, de la aprobación de un régimen de infracciones y
sanciones “eficaces, proporcionadas y disuasorias” que se añade rutinariamente a
los textos de regulación básica ) o bien así lo estima pertinente la autoridad
de cada país miembro, con respeto escrupuloso a los límites que se fijen o
resulten del propio reglamento. El presente es un caso en el que tal desarrollo,
por lo que se expone a continuación, resulta más que conveniente.

Un cambio de rumbo

El Reglamento que está en
el núcleo de este artículo (Reglamento
 (CE) n° 1782/2003
del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones
comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política
agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores
y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) n° 2019/93, (CE) n° 1452/2001,
(CE) n° 1453/2001, (CE) n° 1454/2001, (CE) n° 1868/94, (CE) n° 1251/1999, (CE)
n° 1254/1999, (CE) n° 1673/2000, (CEE) n° 2358/71 y (CE) n° 2529/2001, en lo
sucesivo, “el Reglamento”) supone, como se esbozó más arriba, la sustitución del
régimen de ayudas que la legislación europea ha ido configurando, para reducir
el gasto del presupuesto comunitario dedicado a la Agricultura. Se adopta esta
forma de legislar para la unificación de dicho régimen, reduciendo las variables
a las que el propio Reglamento contiene, para asegurar así que los subsectores
afectados (la mayor parte) pasan a regirse con un criterio diferente de
obtención de fondos públicos europeos que consiste, básicamente, en abonar a los
operadores del campo según “cómo” produzcan, sin importar “cuánto” rindan sus
explotaciones, pues la referencia cuantitativa que actúa como modelo para el
cálculo del monto se toma de los datos económicos de lo generado en años
anteriores a la propia reforma.

Por esto, aprovechar el
escaso margen de actuación que el Derecho Comunitario Europeo deja a nuestra
Administración para adaptar los conceptos que maneja el texto en cuestión a
nuestra realidad es esencial, si se pretende que el impacto de la reforma, ya de
por sí perjudicial para el agro español, se vea agravado por obstáculos legales
que acompañen a su implementación

Personalidad jurídica de
los actores

Comencemos por la
definición que da el Reglamento de  agricultor:

Art. 2 (def):

a)    
"agricultor": “toda persona física o jurídica o todo grupo de personas
físicas o jurídicas, independientemente del régimen jurídico que otorgue la
legislación nacional al grupo y a sus miembros, cuya explotación esté situada en
el territorio de la Comunidad, tal
como se establece en el artículo 299 del Tratado, y que ejerza una actividad
agraria”;

Es frecuente que la
legislación, a la hora de definir un concepto que contenga elementos subjetivos,
no tenga en cuenta otras realidades más allá de las personas físicas y
jurídicas, llegando en algunos casos a hablarse de “comunidades de bienes” como
“tertium genus” que pretende aglutinar todas las posibilidades de titularidad
jurídica. Tal vez sea la llamada jurisprudencia hipotecaria (resoluciones de la
Dirección General de los Registros y del Notariado, dependiente del Ministerio
de Justicia) la que más haya abundado en la cuestión para precisar los sujetos
que pueden acceder, como titulares de bienes inmuebles  y derechos reales al
Registro de la Propiedad, en aplicación del artículo 11 del Reglamento
Hipotecario, que tras varias sentencias del Tribunal Supremo[1]
 se ciñe, enmendando éste y otros
aspectos de la reforma de 4 de septiembre de 1998, a la dicotomía antes
mencionada, si bien distintas resoluciones de este Centro Directivo han
permitido la práctica de asientos a favor, por ejemplo, de comunidades de
propietarios, regidas por la Ley de Propiedad Horizontal 8/1999, de 6 de abril.

En la definición que
contiene el Reglamento se pretende “acotar” de un modo seguro todas las
posibilidades que exceden de los dos tipos de personas que el derecho comparado
reconoce de modo bastante uniforme, mediante una definición que agrupa a las dos
anteriores haciendo residir, en el carácter de los elementos personales de que
se componga el conjunto, la categorización amplia del mismo. De este modo, los
patrimonios separados (como los fondos de inversión), o las herencias
yacentes, carentes de personalidad jurídica (art. 33 de la anterior Ley
General Tributaria de 28 de diciembre de 1963, actual art. 35.4 de la Ley
58/2003, de 27 de diciembre), en modo alguno agrupaciones de personas físicas y
jurídicas, quedan en una situación de difícil, cuando menos, acomodo legal en un
concepto que hubiera resultado mucho más operativo, por  amplio y simple, que el
constante en el texto definitivo limitándose a añadir las “entidades (sin
precisiones objetivas  ni subjetivas, ni reales ni personales) sin
personalidad jurídica” que, por su carácter negativo, comprenden al resto de
las posibilidades que la sociedad y la economía presentan. Particularmente,
puede resultar problemática la cuestión en lo que a las herencias abiertas y no
aceptadas atañe pues, con independencia de la posibilidad procesal que contienen
los artículos 1004 y el 1005 del Código Civil, pueden verse en un inter in
indeseable e incómodo, fácilmente evitable con la fórmula alternativa aquí
propuesta. Mientras no prescriba la acción para reclamar la herencia (art. 1016
del C.C.), puede prolongarse esta situación de imprecisión jurídica. Los bienes,
derechos y obligaciones que no se extinguen con la muerte del causante aparecen
en el Registro de la Propiedad, por lo que a inmuebles atañe, y en el Registro
de bienes muebles, en su caso, para los demás, a nombre del “de cuius”, cuando
lo cierto es que mientras no exista aceptación de la herencia (expresa o tácita,
conforme al artículo 999 del Código Civil), no puede irse más allá del
nombramiento judicial de administrador, conforme a lo previsto en la normativa
procesal y sustantiva, o la actuación del albacea, de los artículos 892 y ss.
del C.C. (“marmessors” en Cataluña y cabecelero en Navarra) que no es titular
del caudal relicto (salvo en los casos en que suceda al causante, y entonces,
aceptando, la herencia ya no es yacente).

No debe olvidarse que el
cultivo de la tierra o la cría del ganado no implican necesariamente aceptación
tácita de la herencia, pues más parecen actos de mera administración  que de
disposición:

Artículo 999

“La aceptación pura y
simple puede ser expresa o tácita. Expresa es la que se hace en documento
público o privado. Tácita es la que se hace por actos que suponen necesariamente
la voluntad de aceptar, o que no habría derecho a ejecutar sino con la cualidad
de heredero. Los actos de mera conservación o administración provisional no
implican la aceptación de la herencia, si con ellos no se ha tomado el título o
la cualidad de heredero.”

Ciertamente, el
aprovechamiento de los predios o la cría de los animales son exigencias del
propio mantenimiento de la explotación cuya realización, ciñéndose a estos
límites que caracterizan la propia actividad agraria, viene impuesta por la
misma subsistencia de la explotación, siquiera para prevenir la erosión del
suelo o la degeneración de las plantas por falta de las podas necesarias, y el
envejecimiento del ganado, con la consiguiente esterilidad de éste. De ahí la
oportunidad de la acotación aquí ofrecida, como alternativa a la redacción
actual, por tratarse de fincas cuyos explotadores no tienen un vínculo, ni real
ni personal, con la entidad que permita la aplicación del Reglamento sin forzar
su interpretación.  

Aspectos registrales

El establecimiento de un
sistema de admisión e identificación de las parcelas acogidas al nuevo
procedimiento de fijación de ayudas enlaza con dos aspectos, sustantivo y
formal, del marco hipotecario vigente.

El artículo 20.1 del
Reglamento comienza diciendo:

“Sistema de
identificación de las parcelas agrarias
El sistema de identificación de las parcelas agrarias se establecerá a partir de
mapas o documentos catastrales u otras referencias cartográficas.”

Desde una perspectiva
formal, la reforma del Reglamento Hipotecario más arriba citada, de 1998,
introdujo un texto en el apartado 4º del artículo 51 que fue declarado nulo por
la jurisprudencia antes mencionada, basándose, principalmente, en la falta del
rango legal exigido para determinar los elementos de la finca a inscribir. De
ahí la necesidad de reformar la Ley Hipotecaria para dar cabida en el registro
de la propiedad a un sistema de identificación de predios que, sin llegar a la
exhaustividad del australiano (también llamado del “Acta Torrens”) permitiese el
acceso de planos a este instrumento público, en aras de una mayor concordancia
con la realidad extraregistral. Dicha reforma se llevó a cabo con la Ley de
acompañamiento a la de presupuestos para 2002 (de 27 de diciembre de 2001) que
modificó el artículo 9.1, pero refiriéndose a la adjunción del plano con
carácter potestativo (“podrán”). Ciertamente, una coordinación adecuada
entre las autoridades del Ministerio de Agricultura y las de Justicia,
a través de la Dirección General de los Rr. y del Notariado permitiría,
aprovechando la base de datos informatizada que se regula en el artículo 398.c
del Reglamento Hipotecario, alcanzar éste y otros objetivos. Un precedente de
cooperación fructífera entre diversas administraciones, y también para reforzar
la tan beneficiosa concordancia, es el valor dado a las certificaciones del
catastro, documentos administrativos, para la inmatriculación de inmuebles y
registro de sus excesos de cabida (arts. 298 y cc. del R.H.).

Además, en el artículo 23 del Reglamento se
prevé la designación de una autoridad nacional competente:

 

Artículo 23    
”Verificación de las condiciones de admisibilidad  
1. Los Estados miembros someterán las solicitudes de ayuda a controles
administrativos, que comprenderán la verificación de la superficie admisible y
de los correspondientes derechos de ayuda. 
2. Los controles administrativos se completarán con un sistema de controles
sobre el terreno a fin de verificar el cumplimiento de las condiciones de
admisión al beneficio de la ayuda. A tal fin, los Estados miembros elaborarán un
plan de muestreo de las explotaciones agrarias.       
Los Estados miembros podrán utilizar técnicas de teledetección para realizar los
controles sobre el terreno de las parcelas agrarias.         
3. Cada Estado miembro designará una autoridad responsable de la
coordinación de los controles previstos en el presente capítulo.   
Cuando un Estado miembro confíe a agencias o empresas especializadas algunos de
los trabajos que deban efectuarse en virtud de lo dispuesto en el presente
capítulo, dichos trabajos permanecerán bajo el control y la responsabilidad de
la autoridad designada.”

Si bien la ejecución de esta normativa
(agricultura y ganadería), conforme al artículo 148.1.7º de la CE, compete a las
CC.AA., sería muy interesante acudir a las competencias del Estado recogidas en
los artículos 149.1.13º (Bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica) y al 149.1.8º (ordenación de los registros y demás
instrumentos públicos) para coordinar, especialmente a la vista de la
importancia que da el art. 20 del Reglamento al control topográfico de las
fincas, mediante el Registro de la Propiedad, tanto la distribución como la
transferencia y el régimen de las ayudas. En contra, puede argumentarse la
carencia de trascendencia real de dichos derechos (cuestión de la que se tratará
más adelante, al estudiar la naturaleza jurídica de los mismos), que incluso
exceden del ámbito civil para entrar, de lleno, en lo administrativo, y además
con naturaleza personal. Sin embargo, a favor debe recordarse la
existencia de una puerta abierta, pese a la dicción literal del artículo 1.1 de
la Ley Hipotecaria (“el Registro de la Propiedad tiene por objeto la inscripción
o anotación de los actos y contratos relativos al dominio y demás derechos
reales sobre bienes inmuebles”), en el artículo 2.5 de la misma ley, donde se
permite la inscripción de los arrendamientos de bienes inmuebles, la
cesión, subrogación y subarriendo de los mismos, con esta redacción desde la Ley
de arrendamientos urbanos de 24 de noviembre de 1994, que tuvo su desarrollo
reglamentario tabular mediante el RD de 23 de febrero de 1995. La inscripción no
sería constitutiva, a diferencia del derecho real de hipoteca que, como
excepción indiscutible en el sistema registral español, y siguiendo al alemán y
al suizo, nace a la vida jurídica con la práctica de dicho asiento tabular. Sin
embargo, una norma con rango de ley (ordinaria) bastaría para regular esta
cuestión, haciendo de la constancia (en los libros de estas oficinas
públicas) de la adquisición y transmisión, en su caso, de estos derechos, tanto
entre vivos como “mortis causa”, “conditio iuris” para el ejercicio de
los mismos por sus titulares (su gravamen, por su singular naturaleza,
parece más propio del Registro de bienes muebles, por lo que más adelante se
estudia, y con la adecuada coordinación entre ambos instrumentos, en la forma
que la norrmativa especial de hipoteca mobiliaria ya contempla). Con ello se
cumpliría con lo mandado por la reglamentación europea, y se aunarían mejor los
esfuerzos, sin necesidad de multiplicar organismos. La cooperación con la
administración tributaria (mediante las notas marginales que advierten de la
pendencia del cumplimiento de una condición para el devengo o la exención de un
impuesto, por citar un ejemplo)  está en la misma línea de utilización de este
instrumento público para fines de interés social, que tiene sus homónimos en
varios países europeos con Fe  Pública análoga a la española. Aun más, el
artículo 26 de la ley 19/1995 de modernización de explotaciones agrarias, en
concordancia con el artículo 51.1 del Reglamento Hipotecario, dice:

 

Artículo 26. “Inscripción de fincas rústicas.

1.     
En toda inscripción de finca rústica en el Registro de la Propiedad se
expresará si es de secano o de regadío, su extensión superficial, y que sólo
puede ser susceptible de división o segregación respetando la extensión de la
unidad mínima de cultivo, de acuerdo con lo establecido en el presente Título”.

Esta figura de la
“Unidad Mínima de Cultivo” enlaza con la determinación de las
“superficies admisibles” (artículo 23.1 del Reglamento). La primera es
correspectivo de las segundas en el ordenamiento interno español, y a ellas se
refiere el título II de la Ley de 4 de julio de modernización de explotaciones
agrarias. Se define así:

Artículo 23. Determinación.

 1. “A los efectos de esta Ley se entiende
por unidad mínima de cultivo, la superficie suficiente que debe tener una finca
rústica para que las labores fundamentales de su cultivo, utilizando los medios
normales y técnicos de producción, pueda llevarse a cabo con un rendimiento
satisfactorio, teniendo en cuenta las características socioeconómicas de la
agricultura en la comarca o zona.

 2. Corresponde a las Comunidades Autónomas
determinar la extensión de la unidad mínima de cultivo para secano y para
regadío en los distintos municipios, zonas o comarcas de su ámbito territorial.”

 

Actualmente, la mayoría de las Comunidades
Autónomas han legislado sobre la materia, en el ejercicio de las competencias
que no sólo la propia ley, como acaba de verse, les reconoce, sino también el
artículo 148 de la CE

[2].
En Castilla- La Mancha,  la
Ley 4/2004, 18 de mayo, de la
Explotación Agraria y del Desarrollo Rural prevé la determinación de las UMC en
el plazo de un año, mientras que ni Aragón ni La Rioja cuentan aún con normativa
propia.

El concepto
de UMC de la ley de 1995 citada ya estaba contemplado en la normativa
precedente, si bien la Constitución de 1978 supuso un punto de inflexión, pues
al ser competencia de las CC.AA. regular la cuestión, el problema se ha
solucionado para todas aquéllas que lo han hecho, según se ha indicado. Mas
todavía persiste la controversia acerca de la aplicabilidad de una
Orden de 27 de mayo de 1958, que era desarrollo de la ley de 15 de julio de
1954 de UMC, ya derogada, y que establece unas superficies para las parcelas
que, en la situación actual, en modo alguno cabe aplicar a las CC.AA. que han
aprobado su propia normativa. Sin embargo, en los restantes casos, se discute su
vigencia. La jurisprudencia del Tribunal Supremo es contradictoria.

La
claridad legislativa, junto a la necesidad de completar el desarrollo
normativo en algo que pudiera tener relación con el cumplimiento de requisitos
legales, cara al acceso a las ayudas de Bruselas, parecen aconsejar una
iniciativa legislativa supletoria, e.e, con respeto a las atribuciones
constitucionales de las CC.AA. que decidan regular la materia, cuando se acerque
la fecha de aplicación del reglamento, si es que para entonces las que quedan
pendientes no han ejercido sus competencias. Siendo la cuestión delicada, pues
tan sólo se abordaría su tratamiento para tres CC.AA. (ello en el supuesto de
incumplimiento del plazo autoimpuesto por las autoridades de Castilla – La
Mancha), tal vez la técnica legislativa más sencilla fuese establecer, mediante
una disposición transitoria en alguna norma de carácter general atinente al
ámbito rural, la vigencia temporal, y en tanto no se produzca el desarrollo
autonómico completo de la materia, del contenido de la orden de 1958 para
aquellas CC.AA. donde ello fuese necesario, precisamente por esta situación
coyuntural.

En todo
caso, las excepciones a la prohibición de división por debajo de
este límite dimensional que contempla el artículo 26 de la ley de 1995 (acceso a
la propiedad de arrendatario y recalificación del terrenos para su edificación
en el plazo de un año, especialmente) no deben olvidarse, aunque sea, en el
segundo de estos casos, para una sola temporada.       

 

Sistema de asesoramiento a las
explotaciones

 

Según el
artículo 13 del Reglamento, “Antes de 1 de enero de 2007, los Estados miembros
instaurarán un sistema para asesorar a los agricultores sobre la gestión de
tierras y explotaciones (en lo sucesivo denominado “el sistema de asesoramiento
a las explotaciones”), que estará a cargo de una o de varias autoridades
designadas o de organismos privados”.

Del mismo
modo que existe una Ley de 12 de julio de 1988, que crea el registro oficial de
auditores de cuentas, en cumplimiento de la octava Directiva en materia de
sociedades, puede ser conveniente el desarrollo de un sistema análogo de
supervisión y control administrativo de estos agentes que facilite a las
empresas españolas que quieran dedicarse a este cometido el cumplimiento de los
requisitos legales que, en los términos que permite este reglamento y demás
disposiciones de aplicación, se establezcan.

La
necesaria independencia de estos agentes encargados de velar por el cumplimiento
de las condiciones que exige la legislación es una razón más para la
coordinación de los ministerios de Justicia y Agricultura, a través del
Registro Mercantil, una de cuyas funciones, conforme al artículo 2 de su
reglamento de 19 de julio de 1996, es la llevanza del registro de auditores de
cuentas, con normas dictadas en prevención de posibles irregularidades del
funcionamiento, especialmente connivencias entre los interesados, como
contemplan los artículos 350 a 364 del mismo reglamento.

 

Admisibilidad al régimen

 

En el artículo 33 b) del
Reglamento se contempla el caso de los agricultores que han recibido la
explotación, o parte de ella mediante “herencia real o anticipada” de un
agricultor que reúna las condiciones contempladas en la letra a).

Si bien es cierto que en Derecho foral
existen numerosos ejemplos de contrato sucesorio, incluso específicamente
previstos para el ámbito rural (derecho de labrar y poseer gallego, comunidad
conyugal continuada aragonesa, sociedad familiar de conquistas navarra,
definición y finiquito de legítima  baleares, etc.) en Derecho común el
pacto sucesorio, y específicamente agrario, que recuperó la ley de 24 de
diciembre de 1981, a la que luego se hará referencia, tras 92 años de “letargo”,
transcurridos desde que el Código Civil de 1889 proscribiese los pactos
sucesorios (arts. 669, 670 u 816, entre otros), volvió a desaparecer con la ley
de modernización de explotaciones agrarias de 4 de julio de 1995, derogatoria de
la anterior. Aclarar este punto que, tal vez, encuentre acomodo en la donación
exenta de colación del artículo 1.036 del Código Civil (sin que se la pueda
denominar “anticipo de herencia” más que doctrinalmente) o en la donación de
bienes futuros, para el caso de muerte, entre los futuros cónyuges, en
capitulaciones matrimoniales, y en la medida marcada por la sucesión testada
(art. 1341 del mismo código) e incluso en el nuevo artículo 1056 del mismo texto
legal, permitiría obviar posibles problemas de interpretación conjunta con los
preceptos restrictivos citados que, en la parte de sucesiones, marcan una linde
severa y de difícil superación.

El antecedente más inmediato que viene a la
memoria de cualquier civilista, aun no especializado en el Derecho Agrario, es
la citada Ley 49/1981, de 24 de diciembre, del Estatuto de
la Explotación Familiar Agraria y de los
Agricultores Jóvenes.

Recogía aquélla, en sus artículos 16 a 20, el
“pacto sucesorio”, con este mismo nombre, y limitado a la explotación agraria.
Su desaparición obliga, como quedó apuntado antes, a acudir a interpretaciones
no directas de las demás normas, siempre en Derecho común, en que pueda
encontrar cobijo lo que, en términos generales, es visto con recelo por la
normativa vigente, salvo que el desarrollo nacional, que no verdadera
trasposición, del Reglamento contemple y precise esta figura.

   

Cuantificación de los derechos de ayuda

     

Otra innovación del
Reglamento, que comparte con la “condicionalidad” ( sobre la que luego
volveremos) el protagonismo de la gran reforma del Derecho Agrario Comunitario,
es la “desvinculación” o desacoplamiento. Como quedó apuntado más arriba, hasta
ahora, la cuantía de los ayudas dependía, si bien cada vez menos, del monto de
la producción corregida, en tendencia creciente, por los subsidios adicionales a
las zonas más sensibles o desfavorecidas, dando lugar a un peso cada vez mayor
del “FEOGA (Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola) sección
ORIENTACIÓN” sobre el “FEOGA GARANTÍA”. Sin embargo, con la nueva normativa,
para establecer la cuantía de los derechos de ayuda se atiende principalmente a
los datos de los años 2000, 2001 y 2002, con algunos ajustes, para casos de
inicio de la actividad en dicho periodo, prescindiendo de “cuánto” se produzca
en lo sucesivo, y atendiendo tan sólo al “cómo” se haga. Así lo contempla el
artículo 38:

Artículo38
”Período de referencia       
El período de referencia comprenderá los años naturales 2000, 2001 y 2002.”

Pese a que se decide la
cuantía de la ayuda en función de la producción de años anteriores, no
parece que exista retroactividad alguna de norma restrictiva de derechos
individuales, pues las subvenciones públicas son derechos que nacen a la vida
jurídica en el momento en que se aprueba la disposición que los reconoce o, más
exactamente, cuando entra en vigor. Que, para fijar la cuantía de las ayudas al
sector, el legislador tome como punto de referencia lo obtenido por el
administrado en el ejercicio de su actividad profesional en un tiempo en que no
se había acordado este procedimiento de cálculo del importe de la asignación,
por lo afirmado antes, no merma la tutela que el sistema público tiene asumida
como deber para la redistribución de la renta, tal y como resulta del artículo
131.1 de la CE.

 

Transmisión intervivos de los derechos de
ayuda

 

Posteriormente, se regula el régimen de
disponibilidad de tales derechos, con prohibiciones relativas de disponer “ex
lege”( se exceptúa la transmisión por sucesión, tanto “inter vivos” como “mortis
causa”) que actúan como limitaciones legales del dominio las cuales, conforme al
artículo 26.1 de la ley Hipotecaria, en cuanto afectan a derechos relacionados,
si bien de modo indirecto, con bienes inmuebles, no necesitarían constancia
registral para que perjudicasen a terceros (en el caso de optarse por admitir su
acceso al Registro de la Propiedad, y bajo la aplicación analógica de este
precepto tabular, pues la directa no lo permite su propia naturaleza):

 

Artículo 46    
”Cesión de derechos de ayuda      
1. Los derechos de ayuda sólo podrán cederse a otro agricultor establecido en el
mismo Estado miembro, excepto en caso de transmisión por sucesión inter vivos o
mortis causa.       
No obstante, incluso en caso de sucesión inter vivos o mortis causa, sólo podrán
utilizarse los derechos de ayuda en el Estado miembro en que se hayan
establecido.      
Los Estados miembros podrán decidir que los derechos de ayuda sólo pueden
cederse o utilizarse dentro de una misma y única región.        
2. Los derechos de ayuda podrán cederse mediante venta o cualquier otro medio
definitivo de cesión, con o sin tierras. Por el contrario, el arrendamiento u
otros tipos de transacciones similares sólo estarán permitidos si la cesión
de derechos de ayuda se acompaña de la cesión de un número equivalente de
hectáreas admisibles.        
Excepto en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, tal como se
contempla en el apartado 4 del artículo 40, el agricultor sólo podrá ceder sus
derechos de ayuda sin tierras después de haber utilizado, a tenor del artículo
44, por lo menos el 80 % de sus derechos de ayuda durante al menos un año
natural, o después de haber entregado voluntariamente a la reserva nacional
todos los derechos de ayuda que no haya utilizado en el primer año de aplicación
del régimen de pago único.     
3. En caso de venta de derechos de ayuda, con o sin tierras, los Estados
miembros, actuando con arreglo al principio general de Derecho comunitario,
podrán decidir que una parte de los derechos de ayuda vendidos se restituya a la
reserva nacional o que su valor unitario se reduzca en favor de la reserva
nacional, con arreglo a criterios que la Comisión deberá definir de acuerdo con
el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 144”.
 

El artículo 46 contempla,
pues, la cesión de derechos de ayuda, estableciendo restricciones tanto
subjetivas ( “a otro agricultor establecido en el mismo Estado miembro”) como
objetivas : se distingue entre venta o cualquier otro modo “definitivo” de
cesión, que es el caso general, y el particular, e.e., derechos de índole
temporal, (por oposición a definitivo) como el personal de arrendamiento (o real
de usufructo, en la misma línea de razonamiento) los cuales están, además,
acompañados necesariamente de un número equivalente de hectáreas admisibles.
Queda la duda del tratamiento que merece el censo (perpetuo para el censualista,
y perpetuo, pero potencialmente redimible, para el censatario, según se
desprende del artículo 1.608 del C.C.)[3]
, cuestión sobre la que se volverá más adelante.

Resulta llamativo que el principio de libre circulación de capitales y
mercancías en el seno de la UE, desde que naciera como Mercado Común,  tal y
como resulta del artículo

Artículo 56.1 de la versión consolidada del Tratado Constitutivo de
la
Comunidad Europea, publicado en el Diario Oficial n°C 325 de 24 de diciembre de
2002, se exprese en estos términos:

“En
el marco de las disposiciones del presente capítulo, quedan prohibidas todas las
restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y entre
Estados miembros y terceros países”,

Y
también el artículo Artículo 23 del mismo acuerdo:

1.      
“La Comunidad se basará en una unión aduanera, que abarcará la totalidad
de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los
Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de
cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un
arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países.”

Mas lo cierto es que no se
trata de un capital, ni de una mercancía, en sentido estricto (según la
doctrina, bien mueble, que conlleva un valor en sí mismo, susceptible de
posesión, de entrar en el tráfico mercantil, y actualmente en el mismo). El
carácter administrativo del objeto de la cesión (un derecho de ayuda) no
parece acomodarse bien con la naturaleza comercial de la mercadería. Ello
apoya las restriccciones a la transmisión, máxime cuando del control, por parte
de los Estados miembros, de la adecuada aplicación de las ayudas depende la
reversión de una parte de las no utilizadas debidamente, conforme al artículo 45
del reglamento, que prevé su asignación a la reserva nacional, en determinadas
condiciones.

Sin embargo, como acabamos
de ver, resulta extraño que se excepcione la sucesión “mortis causa” y, sobre
todo, la “inter vivos”. Si bien no cabe el primer tipo de sucesión  en el campo
de las personas jurídicas, sí puede considerarse como ejemplo de sucesión
universal en ellas la fusión de sociedades. Es sencillo, pues, proceder a
esta operación entre entidades radicadas en distintos países miembros para
“burlar” la ley (en cuanto a la restricción subjetiva más arriba comentada), y
así obtener, siendo los participantes en la operación agricultores en los
términos antes indicados (artículo 2 del Reglamento), el efecto que el
legislador quiso evitar.

Además, debe plantearse la
dificultad de garantizar, en un futuro, el funcionamiento del principio de
responsabilidad patrimonial universal del artículo 1.911 de nuestro  Código
Civil, para el caso en que la mayor parte de los bienes y derechos del deudor
esté integrada por estos ¿títulos? de ayuda, y se proceda a la ejecución sobre
su patrimonio para satisfacer a sus acreedores, con concurrencia de licitadores
extranjeros. La nueva ley concursal 22/2003, de 9 de julio, regula la cuestión
de modo limitado (artículos 220 y ss.), ante la ausencia de tratados
internacionales en que se establezcan criterios transfronterizos, por las
dificultades que entraña alcanzar un acuerdo en la materia, pero el tratamiento
de esta figura administrativa de contenido económico, con carácter restrictivo,
no parece ser de ayuda para un futuro de consenso en este campo.

Como caso singular, la ley
(que no artículo) 475 de la ley de 1 de abril de 1987, de Derecho Civil de la
Comunidad Foral de Navarra, da cobertura legal al pacto comisorio, el
cual no podrá tener lugar entre ciudadano español navarro y un miembro de otro
país europeo, donde también se admita dicho pacto, por la restricción impuesta
por el Reglamento comunitario.

Por otra parte, pueden considerarse algunos
casos posibles, a la luz del Reglamento, que complican el régimen de los
derechos de ayuda. La posibilidad de su transmisión, con independencia de la
titularidad de la tierra de que dependen (artículo 46.2), los deja en una
situación de extraña justificación, sólo explicable teniendo presente el
espíritu de la norma en cuestión, que busca desvincular las ayudas de la
producción. Y más llamativa aún es la posibilidad de la “amortización” de
los citados derechos por parte de los Ee.mm., aprovechando dicha transmisión,
que recoge el artículo 46.3 ya visto En caso de venta de derechos de ayuda, con
o sin tierras, los Estados miembros, “actuando con arreglo al principio general
de Derecho comunitario, podrán decidir que una parte de los derechos de ayuda
vendidos se restituya a la reserva nacional o que su valor unitario se reduzca
en favor de la reserva nacional, con arreglo a criterios que la Comisión deberá
definir de acuerdo con el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo
144”.

Debe entenderse que ese “principio general
de derecho comunitario” incluye, al menos, el derecho a la indemnización
que expresa el artículo 33.3 de nuestra Constitución, en concordancia con las
demás leyes básicas de los miembros de la UE. Dice el precepto “una parte”, sin
especificar umbrales mínimos ni máximos concretos,  lo que puede dar lugar a la
polémica sobre si puede extenderse a la totalidad o si, sin llegar a tanto, es
válido respetando un valor residual en manos del administrado (baste recordar el
debate, inacabado e inacabable, sobre el ámbito de la reserva de disposición de
los bienes donados del artículo 639 del Código Civil, por parte del donante).

Conviene, asimismo, aclarar si se trata de
una expropiación forzosa, en cuyo caso se determinará el precio conforme
a la ley de 16 de diciembre de 1954, o bien de un derecho de tanteo o de
retracto (tanteo de post-adquisición) legal, de los artículos 1521 a 1525
del C.C., y entonces la fijación del precio será la ofrecida o convenida,
respectivamente, por el cedente o las partes.

Esta misma cuestión surge en el caso especial
de la redención y el comiso del censo, donde se complica por la inclusión
o no de los derechos de ayuda en el objeto de aquéllos.

Para el caso de la redención (artículos 1608
a 1612 del C.C.) cabe la duda de la extensión de la misma, por parte del
censatario frente al censualista, a los derechos de ayuda. A favor, debe tenerse
en cuenta el valor no único, pero sí principal, de la productividad de los
inmuebles interesados en función de tales subvenciones que, desvinculadas de la
producción, hacen aconsejable el mantenimiento simbólico, a niveles ínfimos, de
ésta para percibir los subsidios, por lo previsiblemente ruinoso de la actividad
agraria en un mercado sin subsidios que dependan de la cuantía de la producción
(desvinculación). En contra, la falta de tratamiento de la figura en la parte
del Código que regula los censos, así como la dificultad de acomodarla en esta
institución, para que llegue a formar parte del objeto del derecho a que se hace
acreedor el censatario, siquiera de modo indirecto,  máxime cuando su carácter
esencialmente administrativo lo hace poco adaptable al mundo del Derecho Civil.
Peso a ello, un principio de justicia y garantía de los derechos del censatario,
a quien la normativa contempla como verdadero titular del dominio (útil) en
figura tan singular como es el censo, inclina la balanza a la primera opción.
Así, la normativa más reciente en materia de censos, como la ley catalana de 16
de marzo de 1990, recoge en sus cinco disposiciones transitorias diferentes
supuestos en que la seguridad jurídica opta por facilitar al censatario la
redención, y en esta línea de tutela del verdadero usuario del inmueble debe
encuadrarse el debate sobre la inclusión o no de las ayudas en tal título de
adquisición.

Análogo es el caso del comiso para el censo
enfitéutico de los artículos 1.648 a 1.650 del C.C., para el consignativo de los
1.659 y 1.660 y para el reservativo del artículo 1.662, si bien en estos caso,
el carácter sancionador de la conducta del censatario incumplidor debe ser
reforzado por la extensión del ejercicio del derecho a las ayudas
administrativas.          

 

Naturaleza de estos
derechos

 

Sin embargo, la seguridad en
el tráfico jurídico aconseja acotar con la mayor precisión posible la
naturaleza jurídica de estos derechos, parece que personales, no sólo a
efectos de su representación (¿son títulos valores?) sino, sobre todo, de
su transmisión, pues no será raro el caso en que la mayor parte del
patrimonio de un deudor del sector primario esté integrado por estos bienes (¿muebles
por analogía del artículo 336 del Código Civil, o inmuebles, también
analógicamente, del artículo 334.10 del mismo código?), y sólo puedan ser
adquiridos, en caso de embargo, por determinados adjudicatarios (esto ya se
trató en otra parte del presente trabajo). En este orden de cosas, ¿son
susceptibles de adquisición por prescripción, conforme al artículo 1.930
del Código Civil, en cuyo caso se trataría de derechos reales?. Las
restricciones a su transmisión, sin embargo, no llegan a situarlos,
evidentemente, fuera del “comercio de los hombres”, a que se refiere el artículo
1936 del mismo Código.

El carácter personal de
los mismos resulta de la falta de intransitividad, inherencia e inmediatividad
sobre su objeto que, como rasgo típico de los derechos reales, permite al
titular de los mismos su ejercicio directo sobre la cosa sin limitación
subjetiva que amenace concreta y personalmente su actualización, pues la
oponibilidad “erga omnes” es cualidad típica de éstos. En efecto, como ha
quedado asentado, la posibilidad de disposición, si bien con algunas
limitaciones legales, de tales derechos respectos de los inmuebles (predios) de
que derivan apoya esta tesis. Y el deudor en la relación jurídica de la que
nacen y en la que se desenvuelven es concreto: la Administración. Mas ello no
sería obstáculo, conforme a lo expuesto más arriba, para su constancia registral.

Calificarlos de títulos
valores (documento que incorpora un derecho, que a su vez incorpora un
valor, y cuya transmisión y ejercicio pleno del mismo exige su posesión conforme
a Derecho y la acreditación, según la forma de su emisión, de su titularidad y,
en su caso, legitimación para ello) no parece adecuado, pues, además de
la falta de cobertura legal actual para su regulación y consideración como
tales, la voluntad del legislador, que se mueve ( o lo pretende)
fundamentalmente en el campo administrativo, aunque algo favorecedora de la
agilización de su tráfico, no está animada principalmente por esta intención (en
la raíz de la existencia de los mismos títulos valores, desde la aparición de
las letras de cambio, en la Baja Edad Media). Baste, al menos mientras se
implementa su marco legal, calificarlos de “derechos de ayuda”, lo cual, aunque
poco exacto, sí se ajusta a lo establecido en la normativa vigente.

 

Íntimamente unida a su
transmisibilidad está la cuestión de su carácter hipotecable o pignoraticio,
pues de su adaptación a lo previsto en la normativa hipotecaria[4] 
dependerá admitir esta posibilidad o rechazarla.

No ha de extrañarnos, en
primer lugar, la ausencia de base expresa y concreta en estos artículos para
apoyar tal tratamiento jurídico de los derechos de ayuda. Como se refirió más
arriba, la trayectoria de la Dirección General de los Registros y del Notariado,
a través de sus resoluciones, circulares e instrucciones, ha permitido, en
ocasiones, ir más allá de lo previsto en el derecho positivo de manera
explícita. No es esencial, a estos efectos, decantarse por su condición
inmueble, lo cual se estudiará más adelante pues, aparte de la opción
pignoraticia, el gravamen hipotecario puede tener por objeto bienes muebles
desde la Ley de Hipoteca naval, de 21 de Agosto de 1893, además de la
legislación citada con anterioridad. De ser registrable, para lo que no es
obstáculo el carácter personal del derecho de ayuda (pues el arrendamiento
también tiene esta condición), sería hipotecable, aunque el instrumento público
donde surgiese y se reflejase este derecho podría ser el Registro de inmuebles,
si prima en su tratamiento la opción antes propuesta, sobre la base de la
asignación a un predio u otro, o el de bienes muebles, si es que se da prioridad
a la consideración del derecho como un bien mueble (por analogía), lo cual es
viable, según se analiza más abajo. En cualquiera de los dos casos, habría de
sujetarse en la constitución de este derecho real de garantía a las condiciones
que limitan “ex lege”, en primer lugar, la transmisibilidad del objeto de la
hipoteca, entre ellas, la restricción del ámbito subjetivo de sus posibles
adquirientes, así como, en segundo lugar, su duración temporal.

Respecto a su transferencia,
el artículo 1.858 del Código Civil se limita a exigir su enajenabilidad, y
existen ejemplos de otras restricciones a adquirir por subasta pública o
judicial, si bien de carácter radical y originariamente subjetivo, como lo
previsto en el artículo 1459 del C.C. para los funcionarios en general, y los
del Ministerio de Justicia, en particular, con extensión a algunos profesionales
no oficiales del Derecho (para éstos, notarios y registradores, también existen
otras incompatibilidades, en su normativa específica). Luego esto no debe ser
impedimento para tal gravamen de dichos derechos.

Más sencilla es la solución a
la controversia sobre la no siempre previsible duración de los derechos, a
expensas de los cambios legales que las sucesivas reformas de la Política
Agraria Común puedan producir, así como la naturaleza administrativa de los
mismos. La hipoteca de concesión administrativa contempla, en el artículo 107.6
de la LH, esta posibilidad, con un caso de subrogación que se añade a los
previstos en el artículo 110 de la norma tabular, e.e., el derecho del acreedor
sobre el valor que reciba el deudor en caso de extinción del derecho sobre el
que se constituyó la hipoteca. Ello nos remite a la consideración (expuesta más
arriba) de la verdadera naturaleza de la adquisición por la Administración de
“parte” de los derechos en caso de cesión, pues su integración en la reserva
nacional de los mismos sí puede asimilarse, a los efectos de los derechos
constituidos sobre los tales, a la reversión al dominio público del pleno
dominio, en este caso titularidad, de lo que fue objeto de aquel derecho real.

Lo expuesto hasta ahora, por
lo que a la LH se refiere, es también válido optando por el tratamiento de estos
derechos como bienes muebles, siquiera con carácter supletorio por la remisión a
esta normativa de la que trata de los derechos reales de garantía (incluida, en
su caso, la prenda sin desplazamiento)  sobre bienes muebles, también citada con
anterioridad

[5]

En cuanto a la consideración
del objeto de tales derechos como bienes muebles o inmuebles, debe
empezarse por discutir su mismo acomodo en esta clasificación dual. El artículo
333 del C.C. dice “Todas las cosas que
son o pueden ser objeto de apropiación se consideran como bienes muebles o
inmuebles”. En el concepto intermedio de “cosa” jurídica que defiende Castán,
entran los derechos incorporales, pues este autor adopta una postura intermedia
entre la extensísima de los romanistas, y la restringida germánica. Siguiendo
con el articulado del mismo código, procede examinar primero el grupo de los
inmuebles, en el artículo 334, pues el siguiente resume la acotación del resto
con una referencia genérica de carácter negativo: “Se reputan bienes muebles los
susceptibles de apropiación no comprendidos en el capítulo anterior, y en
general todos los que se pueden transportar de un punto a otro sin menoscabo de
la cosa inmueble a que estuvieren unidos”.

Centrándonos, pues, en el artículo 334, es
fácil descartar los nueve primeros apartados, por la referencia a realidades
materiales y tangibles en todos ellos que no pueden asimilarse en modo alguno a
los derechos que son objeto del presente examen.

En el último hallamos una referencia a “Las
concesiones administrativas de obras públicas y las servidumbres y demás
derechos reales sobre bienes inmuebles”. Únicamente cabría encontrar acomodo a
nuestra singular figura en los demás derechos reales sobre bienes inmuebles que,
sin embargo, choca claramente con el fenómeno de “desvinculación” que, como se
vio más arriba, inspira y preside toda esta legislación, no sólo desde el punto
de vista económico (de auxilio no proporcional ni dependiente de la cuantía de
lo producido), sino también desde el enfoque de su régimen de transmisión.

Ya en el campo de los bienes muebles,
deben estudiarse las posibilidades contempladas en el artículo 336, pese a lo
singular de su naturaleza, rareza que comparten con los derechos en estudio.
Pero previamente, en el artículo inmediatamente anterior, encontramos una visión
diferente. Por una parte, el carácter negativo (ya señalado) de la propia
definición nos conduciría a su encasillamiento en este grupo, siquiera por
eliminación (“Se reputan bienes muebles los susceptibles de apropiación no
comprendidos en el capítulo anterior”). Por otra, la mención de su “movilidad”
(“y en general todos los que se pueden transportar de un punto a otro sin
menoscabo de la cosa inmueble a que estuvieren unidos”) tan sólo podría
criticarse acudiendo al “quebranto económico” que sufre la tierra, en la
situación de improductividad en que queda cuando, huérfana de las ayudas a que
su propietario original fue acreedor, no permite la obtención de beneficio
alguno, en la inmensa mayoría de los casos (y ello excede de la intención del
legislador de 1888, que seguramente se refería al quebranto o deterioro material
o físico del inmueble en cuestión). Y es que, si se cumplen todas las
previsiones en torno a la nueva agricultura “globalizada”, y sin barreras a la
entrada de los productos de países terceros, a precios mucho más que
competitivos, gracias al incumplimiento, de muy difícil fiscalización allende
fronteras, de las mismas condiciones que, de modo inexorable, se vigilan “a pie
de obra” para el ganadero o labrador europeo (y, por ende, español), la
distorsión del mercado está prácticamente asegurada.

Pero estos derechos de ayuda sí recuerdan a
una figura antigua que recoge el artículo 336 del Código, en el que puede
hallarse una respuesta a la cuestión, y las disposiciones transitorias 3ª y 4ª
de la Ley Orgánica del Notariado de 28 de mayo de 1862

[6].

Tiene esta institución singular
del Derecho Histórico Español dos puntos en común con los derechos de ayuda que
se estudian aquí: Proceden del Poder Público, como competente para asignarlo, en
las condiciones que legisla (la Corona y la Autoridad Europea, respectivamente),
y se regula su desaparición, con contraprestación a favor de su titular. A los
oficios enajenados se les designa claramente como bienes en sentido
estricto, y no existe dificultad para hablar de ellos como verdaderos derechos,
pues en el mismo artículo se citan, como ejemplos, las rentas o pensiones (que
no pueden ser definidas como cosas, en el sentido estricto y físico del
término), dentro del mismo grupo de bienes muebles, siempre que no graven con
carga real un bien inmueble (y tampoco es éste el caso).

Resulta así,
en lo que a la naturaleza
de estos derechos de ayuda atañe, una institución del Derecho que,
desde la perspectiva sustantiva, se encuadra entre los bienes muebles,
aún siendo un derecho obligacional en sentido estricto, y que, por el
carácter inmueble de la realidad física que sirve de soporte material a su
génesis, aunque luego adquiera existencia y naturaleza propia (manteniendo una
relación con aquélla, si bien remota, por las restricciones a la transmisión que
limitan, junto a otros factores, la desvinculación), puede acceder, desde
el punto de vista tabular, al Registro de
la Propiedad de inmuebles,
facilitando
la más amplia publicidad de la situación de las fincas (tanto de origen
como de destino), en las condiciones propuestas más arriba. Con esta
interpretación se apoyaría la consecución de los fines apuntados más
arriba, a través de la colaboración interdepartamental, que se
completaría con la opción adicional en favor del registro contemplado en
el RD 1828/1999, de bienes muebles (pues de tales se trata), pues, como “otros
bienes muebles registrables”, accederían a este último instrumento público
para la constitución, modificación y extinción de sus gravámenes, siempre
con las pertinentes notas marginales de coordinación entre uno y otro
instrumento público, al modo que contempla actualmente la Ley de Hipoteca
Mobilaria de 1954 para los muebles pignorados o hipotecados, que así no
pueden ser objeto de la extensión de la hipoteca posterior (del inmueble en que
se hallen) a los mismos (lo cual sería posible de otro modo), por vía del
artículo 111 de la LH, en relación con los artículos 55 y 75 de la L de HM de
1954.       

Buscando otras figuras más próximas en el
tiempo a estos derechos de ayuda existen unas que se enmarcan en la intervención
pública sobre el desarrollo de las actividades lucrativas del hombre, en el seno
del mercado, controlando no sólo las subvenciones a la producción agraria, sino
también la actualización del derecho a edificar, o la delimitación de una
consecuencia casi inevitable de la actividad industrial: el llamado derecho de
emisión (o “derecho a contaminar”), también susceptible de tráfico jurídico,
como el que ocupa este artículo, y con una relación directa, en algunas
industrias agrarias, con el mismo sector primario.

Como primera institución jurídica que guarde
similitud con los derechos de ayuda que contiene el Reglamento, se encuentra una
de las figuras más singulares del
Derecho Urbanístico: el aprovechamiento tipo. Es un objeto inmaterial de
derecho cuya naturaleza civil está mediada, en su génesis, por la intervención
administrativa en la delimitación de su contenido. Se ocupan de sus aspectos
tabulares los artículos 33 a 44 del Real Decreto
1093/1997, de 4 de julio, por el
que se aprueban las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la
ley hipotecaria sobre inscripción en el registro de la propiedad de actos de
naturaleza urbanística. Incluso el artículo 39 contempla la posibilidad de
apertura de folio registral independiente a este derecho. Su régimen de
cesión (transferencia) recuerda al de estos derechos de ayuda, pues
pueden asignarse a predios distintos de aquéllos a los que se reconoció su
vínculo inicial, en virtud de la aprobación del plan urbanístico
correspondiente, o instrumento que recoja la legislación autonómica de
aplicación, como resulta de la ley del Suelo de 13 de abril de 1998, tras la
declaración de inconstitucionalidad de dos tercios del articulado de la Ley de
1992, por la STC de 20 de marzo de 1997. Pero se diferencian en que, una
vez ingresan en el patrimonio de su titular, no dependen indefinidamente de la
normativa administrativa que los regule, al tender a actualizarse en un inmueble
determinado, y se acomodan fácilmente en la función social de la propiedad
privada que la delimita conforme al artículo 33.3 de la CE. La aplicación de
esta normativa iusprivatista a los derechos administrativos de ayuda, por
lucrativos que resulten para su titular, sólo parece que puede obtenerse por vía
de analogía, no proscrita por el artículo 4.2 del Código Civil, pues no se trata
de norma excepcional, temporal ni punitiva, y siempre que se entienda que existe
una identidad de razón entre ambas figuras (la rentabilización de la propiedad
privada).

Más difícil de asimilar es la naturaleza del
derecho de contaminación que recoge el Real Decreto Ley de 27 de agosto
de 2004, trasposición de normativa comunitaria. En este segundo caso, la
consecuencia ineludible de las actividades de producción y transformación de
bienes es la polución del medio ambiente la cual, sin embargo, puede producirse
con mayor o menor intensidad según los medios de depuración que adopte el
responsable de la instalación. Para fomentar una actitud responsable de
protección del entorno, se permite que aquéllos que recurren a estas inversiones
“conservacionistas” se lucren transmitiendo el “derecho a ensuciar el ambiente”
a quienes ejerzan actividades menos respetuosas del entorno, los cuáles pueden
de este modo continuar su labor al precio que marque el mercado de estos
derechos, que han modificado los criterios abstractos de defensa medioambiental
por cuantificaciones concretas de los factores generadores de la contaminación,
de cara a un control administrativo mucho más verificable y eficaz.             

 

Prescripción

 

En cuanto a la prescripción de estos
derechos, debe estarse a lo delimitado por el artículo 1930 del C.C.: “Por la
prescripción se adquieren, de la manera y con las condiciones determinadas en la
ley, el dominio y demás derechos reales.     
También se extinguen del propio modo por la prescripción los derechos y las
acciones, de cualquier clase que sean”.

En coherencia con el carácter personal de los
derechos de ayuda, debe considerarse su inadecuación a la usucapión, máxime
cuando su misma existencia, por su origen administrativo, que no civil, lo sitúa
en una posición singular ( Se reconoce el derecho a una contraprestación, por
parte del titular, en caso de adquisición por el Estado, para su ingreso en la
llamada “reserva nacional”, con motivo de su cesión. Pero ello no supone que
pueda calificarse “sic et simpliciter” como un derecho más del patrimonio de su
dueño. No sólo las limitaciones legales presiden su transmisión, sino que
también condicionan su propia existencia, ya que su mismo nacimiento, como
subvención pública, originariamente condicionada a la producción, luego, además,
al cumplimiento de unos requisitos relativamente influidos por ésta y, por
último, a otros desvinculados de la misma, hacen que su suerte corra a la par de
las modificaciones que la Política Agraria Común, e incluso de la extinción de
ésta).

La prescripción extintiva, que sí se
extiende, conforme al artículo 1930 del C.C., a los derechos “ de cualquier
clase que sean” sí esta, en cambio, contemplada expresamente en el Reglamento:
Artículo 42 “RESERVA NACIONAL…No obstante lo dispuesto en el apartado 1 del
artículo 45, todo derecho que no se haya utilizado durante cada año del
período quinquenal, pasará de inmediato a la reserva nacional”.

 

Cuestión singular, especialmente a la vista
del detalle con que se regula la tansmisión “mortis causa” de los derechos es la
suerte que pueden correr éstos en caso de acción de “hereditatis petitio” o
incluso de reducción de donaciones (uno de los posibles “anticipo de herencia”
en Derecho Común, como quedó apuntado antes) por inoficiosas, al perjudicar la
legítima, o como consecuencia de la acción de colación de los artículos 1.036 y
ss. del C.C.. La herencia comprende, conforme al artículo 659 del C.C. el
conjunto de bienes, derechos y obligaciones de una persona que no se extingan
por su muerte. Los efectos de los negocios jurídicos celebrados entre el
causante y el heredero aparente, o el que recibió lo que, por la tutela singular
que merece la legítima en Derecho Civil Común (arts. 813 y ss.) no le
correspondía, serán oponibles según la interpretación y consiguiente
actualización que se haga de esta normativa, pues no le es de aplicación
directa, a tenor de lo examinado hasta ahora, el régimen de las concesiones
administrativas, ni su jurisprudencia.

El adquiriente por la sucesión mortis causa,
o por donación, incluso si se admite el acceso al Registro de la Propiedad (u
otros registros sustantivos de bienes) de estos derechos obligacionales no podrá
ampararse en el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, entre otras razones por el
carácter gratuito de la transmisión. Los terceros cesionarios, a tenor del
artículo 28, sí estarían protegidos, pasados los plazos que en dicho precepto se
establecen según el carácter de heredero forzoso o no del disponente, si del
ámbito de aplicación de la Fe Pública registral no escapasen, por su naturaleza
personal. Esto mismo debe tenerse en cuenta al estudiar la prescripción “contra
et secundum tabulas” del artículo 36 de la LH.

Fuera del campo tabular, el artículo 464 del
C.C. sí daría amparo al adquiriente para conservar su derecho, si admitimos,
siguiendo a Peña, las adquisiciones “a non domino” para los bienes muebles. Mas
en el caso presente, al tratarse de derechos, y de carácter administrativo, no
parece que se acomoden al ámbito de aplicación del precepto.

 

Casos en que se puede modificar el periodo de
referencia

 

Otra cuestión de interés la recoge el
artículo 40 del Reglamento, al hablar de los casos en que se puede modificar el
periodo de referencia, del que depende nada menos que la cuantía de las ayudas a
que es acreedor el titular presente de los derechos de ayuda, con independencia
del nivel o cuantía de su producción corriente,  diciendo, en su apartado 5:
          

Artículo 40:

5.” La autoridad competente reconocerá la
existencia de casos de fuerza mayor o de circunstancias excepcionales, por
ejemplo, en los siguientes casos:     
a) fallecimiento del agricultor;      
b) incapacidad laboral de larga duración del agricultor;  
c) catástrofe natural grave que haya afectado seriamente las tierras agrarias de
la explotación;   
d) destrucción accidental de los locales ganaderos de la explotación; 
e) epizootia que haya afectado a una parte o la totalidad del ganado del
agricultor.”

Llama la atención la ausencia de referencias
a casos que afecten a las personas jurídicas, sin el consentimiento de sus
miembros, como la disolución de sociedad anónima por algunas de las causas
extrañas a la voluntad de sus socios (art. 260 de la ley de 22 de diciembre de
1989), que puedan conducir a una suerte de “sucesión forzosa” no incluidas en la
enumeración del artículo 40.1 del reglamento. Así, en los supuestos en que se
produzca una reducción del capital social por debajo del mínimo legal (los 10
millones de pesetas, o 60.010 euros de su artículo 4), la obligatoriedad de la
disolución, que da paso a la liquidación del patrimonio del que puede formar
parte una o varias explotaciones agrícolas, resulta, entre otras cosas, de la
sanción prevista por el artículo 262. 4, para los administradores que, en
defecto de acuerdo de la Junta, no insten la disolución de la sociedad. Más
trascendencia, en el sector primario, tiene el artículo 70 de la Ley General de
Cooperativas de 16 de julio de 1999 donde, si bien no se establece un régimen de
responsabilidad para los miembros del Consejo Rector, sí se contempla la
posibilidad de que cualquier socio, independientemente de la voluntad de la
cooperativa, inste la disolución. 

Ahora bien, el carácter abierto de la lista
de casos “excepcionales o de fuerza mayor” simplifica el problema. Debe
entenderse, así mismo, como tal caso excepcional la reactivación de la sociedad
disuelta, máxime cuando sin grandes dificultades supone una “incapacidad”
(pensemos en la sociedad disuelta y, por tanto, incapaz para varios actos de su
vida jurídica) previa que, pudiendo tener una “larga duración” (no se especifica
plazo) afecta al “agricultor”, el cual puede ser persona jurídica, a tenor de la
definición del artículo 2 del Reglamento. Este caso lo recoge el artículo 106 de
la Ley de Sociedades de Responsabilidad Limitada, de 23 de marzo de 1995, así
como resoluciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado (p.e.,
la de 11 de diciembre de 1996). No se trata de analogía (proscrita por el
artículo 4.2 del C.C., al ser norma excepcional del caso general) sino,
precisamente, del caso “circunstancia excepcional”, adicionable al numerus
apertus (“por ejemplo”, dice el artículo 40 reproducido).   

 

El legislador, en otra parte del texto, ha
pretendido recoger los diferentes casos que puede sufrir la sociedad, en su
personalidad y estructura jurídica: el artículo 33 del Reglamento, tratando de
la admisibilidad al régimen de pago único (cambio del estatuto jurídico o de
denominación, así como fusiones y escisiones). Es lógico incluir todas estas
modalidades, mas resulta difícil asimilar a alguna de ellas, sin forzar la
interpretación de precepto, la cesión global del activo y del pasivo del
artículo 117 de la Ley de limitadas (sección segunda del capítulo décimo).
Aunque en la doctrina se conozca una modalidad de esta figura como “fusión a la
inglesa” lo cierto es que tanto la denominación, como la parte de esta ley donde
se trata la cuestión (liquidación) y, el contenido de su regulación merecerían
un tratamiento especial, caso de desarrollarse el reglamento con normativa
nacional, circunstancia que podría aprovecharse para resolver algunas fricciones
en los términos recogidos por aquél, a la hora de su encaje en el derecho
español, así como remediar algún error de traducción, sin perjuicio de la
publicación de la correspondiente rectificación en el DOUE.

 

Un error de traducción importante

 

Y es que en el artículo 49 del Reglamento,
dentro de la sección segunda del capítulo III (cesión de ayudas supeditadas a
condiciones especiales), al hablar de la excepción a una obligación (de
establecer un número de hectáreas admisibles equivalente al número de derechos
de ayuda) para ser acreedor al régimen especial que contiene, se establece como
condición que “el cesionario sólo podrá beneficiarse de esta excepción si cede
todos los derechos de ayuda que son objeto de la excepción”. Si la redacción es
correcta, el cesionario nunca puede acogerse a la excepción pues está obligado,
tan pronto devenga tal, a convertirse en cedente, y su adquiriente, por su
parte, a hacer lo mismo, en una serie infinita, imposible y absurda de
transmisiones interminables. Examinando las versiones en otros idiomas del texto
se advierte un importante error de traducción.

El texto francés del reglamento dice: 

“La personne qui bénéficie d’un transfert de
droits au paiement ne peut recourir à la présente dérogation que si tous les
droits au paiement faisant l’objet de la dérogation ont été transférés.”

Mientras que el texto en ingles, en sintonía
con el anterior, establece:

 “In case of a transfer of
the payment entitlements, the transferee may benefit from this derogation only
if all the payment entitlements subject to the derogation are transferred.”

Y, en el mismo sentido, la versión italiana:

“In caso di trasferimento dei diritti
all’aiuto il cessionario può beneficiare di tale deroga soltanto se tutti i
diritti soggetti a deroga sono trasferiti.”

O, tanbién, en la portuguesa:

“Em caso de transferência dos direitos aos
pagamentos, o cessionário só pode beneficiar desta derrogação se forem
transferidos todos os direitos aos pagamentos sujeitos à derrogação.”

 

Es decir, la traducción correcta (y lógica)
de la frase podría ser “el cesionario sólo podrá beneficiarse de esta excepción
si fueron cedidos todos los derechos de ayuda que son objeto de la
excepción”.

La pluralidad de lenguas existentes en la UE
explica la frecuencia de estos errores de traducción, y la correspondiente
abundancia de correcciones en el DOUE. Sin embargo, el examen que dio lugar a la
corrección de errores publicada el 31 de marzo de 2004 no reparó en este detalle
de evidente trascendencia jurídica, que debe solventarse para evitar
dificultades en dar cumplimiento a esta parte de la norma.

 

Conclusión

 

La necesidad de legislar por vía de
reglamento en la Unión Europea, como paso adelante en la integración
legislativa, conlleva la natural dificultad de tratar, conforme a la ley de cada
uno de los países, las cuestiones contenidas en las normas comunes. Ello se hace
especialmente grave al abundar en las diferencias que separan a sistemas
jurídicos tan distintos como el británico y el español, por citar dos ejemplos.
Si no se tienen en cuenta estas singularidades, siendo el ordenamiento de cada
nación único, aunque dividido en jurisdicciones según la rama del derecho a que
se refiera (y complicado ello en nuestro país por el derecho foral) se pueden
plantear más litigios judiciales de los previsibles, de no anticiparnos a  las
distorsiones que este nuevo panorama legal puede conllevar.