La reforma de la P.A.C.,
en su curso imparable, va acompañada de una serie de cambios legislativos que se
enmarcan en la profundización de la regulación del sector, en un sentido cada
vez más restrictivo. La nueva política agraria se concentra, en lo que a la
cadena alimentaria atañe, en la extremación de los controles para verificar el
cumplimiento de las rigurosísimas condiciones de producción que los operadores
del agro, dentro de las fronteras comunitarias, deben cumplir. Precisamente esta
acotación espacial de los costosos requisitos que debe encarar el sector
conlleva un agravamiento de la discriminación que padece el campo europeo y, por
ende, español respecto a los productores de piensos (principalmente materias
primas) y alimentos de países terceros, sólo vigilados, normalmente por
muestreo, en frontera, con medios materiales y humanos mucho menos amplios que
los dedicados al control de la producción intracomunitaria.

La legislación europea, de
aplicación en España, se ha incrementado a través de la renovación de las áreas
que, ahora mediante reglamentos en muchos más casos, delimitan las obligaciones
de los profesionales de la agricultura y la ganadería.

El Reglamento (CE) n°
1829/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003,
sobre alimentos y piensos modificados genéticamente; el Reglamento (CE)
n° 1830/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003,
relativo a la trazabilidad y al etiquetado de organismos modificados
genéticamente y a la trazabilidad de los alimentos y piensos producidos a partir
de éstos, y por el que se modifica la Directiva 2001/18/CE; el Reglamento (CE)
n° 1831/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre de 2003,
sobre los aditivos en la alimentación animal; el Reglamento (CE) n°
882/2004 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre los
controles oficiales efectuados para garantizar la verificación del
cumplimiento de la legislación en materia de piensos y alimentos y la normativa
sobre salud animal y bienestar de los animales; o el
Reglamento (CE) n^o 183/2005
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de enero de 2005, por el que se
fijan requisitos en materia de higiene
de los piensos, son
algunos ejemplos
de la extensión de las obligaciones en materia de seguridad, higiene y control
de los operadores más intensivos, en sus métodos de producción, a los más
elementales y con un menor poder adquisitivo.

Algunos de ellos han sido abordados en otros trabajos previos. En el presente,
nos centraremos en aspectos puntuales del reglamento de higiene de piensos, que
se diferencia de las demás disposiciones tanto por la generalidad de su
afectación (interesa desde la llamada “producción primaria”, hasta la más
industrializada) como por lo que de esfuerzo económico exige para todo el
sector. Precisamente la dificultad de abordar este proceso de reestructuración
para algunos operadores, especialmente los más atomizados, hace más acuciante su
estudio.

Pero
en esta ocasión, al análisis jurídico y técnico de una norma concreta, uniremos
algunas reflexiones sobre la situación previsible  del futuro inmediato del
campo español. Toda crítica debe ir acompañada de una propuesta de solución,
construida a partir del análisis del origen de los problemas. Anteriormente se
publicó, en este mismo medio, un artículo titulado “La reforma de la P.A.C., un
ahorro muy caro”, que sometía a examen el impacto de dicha revisión legal sobre
nuestro sector primario. En la misma línea, pretendemos aportar ahora un estudio
que se extienda, por encima de disposiciones concretas, a aquellas lacras que
aquejan a nuestra agricultura y ganadería, así como a las posibles soluciones
que vengan a remediarlas o, en su caso, a reducir o eliminar el daño que
supongan para el campo español; incluso tornando el perjuicio en beneficio para
la población rural.

EL NUEVO
REGLAMENTO DE HIGIENE DE PIENSOS

1. PERIODOS
TRANSITORIOS

El
Reglamento 183/2005 no será de aplicación, conforme al artículo 34, hasta el
comienzo del año que viene. Ello conlleva, sin embargo, que estando ya en vigor,
los operadores que actualmente se encuentran realizando actividades en el marco
de la Directiva 95/69 (Real Decreto 1198/1998, de 12 de junio, sobre
autorización y registro de establecimientos e intermediados del sector de la
alimentación animal), así como los que requieran registro conforme a la nueva
normativa (fuera del ámbito de la anterior citada) deben realizar una
notificación o solicitud de registro, respectivamente, precisamente antes de 1
de enero de 2006, e.e., antes de la aplicación del reglamento que, al menos en
este punto, obliga a cumplir un requisito que contiene “sin aplicarse”. Puede
parecer paradójico, mas lo cierto es que esta técnica legislativa permite dar
cabida a las actuaciones durante el periodo transitorio que comienza desde la
entrada en vigor de la norma, y antes de su aplicación.

Además, para DECLARAR, QUE NO NECESARIAMENTE DEMOSTRAR, el cumplimiento de los
requisitos de esta nueva normativa, tales establecimientos e intermediarios
preexistentes dispondrán de otro plazo adicional bianual (hasta 1 de enero de
2008).

La
fundamentación de dichos periodos transitorios se halla en las repercusiones que
las necesarias adaptaciones que conllevan tienen sobre la cuenta de resultados
de las empresas afectadas. Así, el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas ha reconocido la necesidad de respetar un periodo de adaptación del
sector a los cambios legales, como en la célebre Sentencia del caso Tomadini, de
16 de mayo de 1979.

2. PRECISIÓN DE
CONCEPTOS

Siguiendo una técnica legislativa que hemos criticado en otras ocasiones,
recurre el redactor de la norma europea al empleo de expresiones de extensión y
contenido difícilmente precisables. El artículo 2.2, al acotar negativamente el
ámbito de aplicación del Reglamento, advierte que “…no se aplicará a: a) la
producción
doméstica
de piensos…”; El artículo 2. 2, en su letra d), salva “el
suministro directo,
a nivel local,
de pequeñas
cantidades
de producción primaria…”. Pretende solucionarlo mediante la remisión al derecho
interno de cada Estado miembro para señalar quien sea el responsable de fijar la
extensión de estas expresiones, conforme al apartado 3 del mismo artículo 2.
Ello puede originar, si las diferencias de precisión de estos términos son
grandes, al establecimiento de barreras a la libre competencia dentro de la UE,
en lo que se refiere a los eslabones de la cadena alimentaria de la demarcación
y volumen que resulten en unos u otros países, y de las que pende la viabilidad
de un buen número de productores “locales”.

En
otros casos, se fija un concepto, pero de un modo algo indeterminado. Si el
artículo 2.1.b) del RD 1191/1998 definía “Establecimiento:
cualquier unidad dedicada a la producción o fabricación de aditivos, premezclas
preparadas a base de aditivos, piensos compuestos o productos de los contenidos
en el

Capítulo I del anexo I del presente Real Decreto”,
el reglamento actual lo describe como “cualquier unidad de una empresa de
piensos” (artículo 3 d), lo cual permite extenderla a realidades muy dispares de
las acotadas anteriormente, como aquéllas de carácter puramente administrativo o
gestor, por citar un ejemplo.

Desde un punto de vista
técnico, llama la atención el tratamiento dado al ensilado, en relación
con la producción primaria de piensos, que se define así:

“producción primaria de piensos»: la producción de productos agrícolas,
incluido, en particular, el cultivo, la cosecha, el ordeño y la cría de animales
(antes de ser sacrificados) o la actividad pesquera, que únicamente den como
resultado productos que no se sometan a ninguna otra operación tras su cosecha,
recogida o captura, exceptuando el tratamiento meramente físico.”

Y ello
porque al ensilado se le considera como proceso “puramente físico, a
tenor del considerando (8)

“Se
requiere un planteamiento integrado para garantizar la seguridad de los piensos
desde la producción primaria de los piensos hasta su comercialización o
exportación. La producción primaria de los piensos incluye los productos que se
someten únicamente a tratamientos meramente físicos como la limpieza, el
embalaje, el almacenamiento, el secado natural o el ensilado.”

La
naturaleza químico biológica, además de física, del proceso de ensilado no
requiere ulterior comentario. Mas ello no ha impedido al legislador dar un
régimen más benigno al operador que lleva a cabo esta operación de conservación
del forraje, incluso en lo que respecta al empleo de los aditivos que lo
facilitan (prueba de su carácter no meramente físico), como resulta del
artículo 5.1.c). No todo van a ser imprecisiones o inexactitudes que atenacen al
sector. Concretamente, esta permite obviar, en algunos supuestos, la aplicación
del régimen más severo.

3. LAS
GARANTÍAS FINANCIERAS

Otra
cuestión de difícil categorización jurídica es el alcance de la responsabilidad
a garantizar por los operadores del sector, para el caso de “…retirada del
mercado, tratamiento y/o destrucción de cualquier pienso o animal y de cualquier
alimento elaborado a partir de ellos.”

Comencemos
recordando que se emplaza a la Comisión al 8 de febrero de 2006 para elaborar un
informe “…sobre las garantías financieras en el sector de los piensos.” Ahora
bien, dicho informe PUEDE SER CONTRARIO A LA OBLIGATORIEDAD DE LAS GARANTÍAS,
pues el considerando (22) advierte:

“Sin
embargo, puede no resultar viable o adecuado establecer un sistema general
obligatorio de responsabilidad económica y de garantía financiera, por ejemplo
mediante seguros, que se aplique a todos los explotadores de empresas de piensos.
Por lo tanto, la Comisión debe estudiar esta cuestión con mayor detenimiento,
teniendo en cuenta las disposiciones de la legislación actual respecto de la
responsabilidad en otros ámbitos, así como los sistemas y las prácticas
existentes en los Estados miembros. Con este fin, la Comisión debe presentar un
informe, acompañado en su caso de propuestas legislativas.”

Se trata,
pues, de una cuestión pendiente, y no de algo que inexorablemente se haya de
aprobar. Si así fuera, debería concretarse un sistema de compensación para
remediar la desventaja que en esto, como en otros tantos aspectos de la nueva
PAC queda nuestra Agricultura frente a la de los países terceros. Y ello al
margen de la ausencia de previsión análoga en materia de alimentos de consumo
humano, lo cual se explica por el espíritu que late en las conclusiones del
abogado general sobre el litigio en torno a la Directiva 2002/2, sobre
etiquetado de piensos (ver “Agrodigital”), donde se inclina también la balanza
del riesgo y la consiguiente asunción de responsabilidad a los primeros
eslabones de la cadena alimentaria (agricultores y ganaderos).

Cuestión
aparte es aclarar si los costes derivados de la retirada del mercado se
extienden sólo (y ya es bastante) a la destrucción de los lotes afectados, o si,
lo que resultaría de todo punto insoportable (incluso recurriendo a la
responsabilidad objetiva de otros sectores, como el de la conducción de
vehículos, la aviación o la producción de energía atómica) a los daños
producidos a los consumidores, incluidos gastos de hospitalización, incapacidad
relativa o absoluta, invalidez o muerte.  

4.
COMERCIO EXTERIOR

La
competencia con los productores de los países terceros no afecta,
sustancialmente, al tráfico de piensos compuestos, pero sí al de materias primas
(especialmente harinas y otros derivados de soja o maíz), así como al de
aditivos y premezclas. La imposibilidad de elevar el nivel de los controles,
siquiera por su extensión a lo largo de toda la cadena alimentaria, de los
productos agrarios se pone de manifiesto en el mantenimiento del régimen
transitorio de registro de importadores que nació con esa vocación de
interinidad. Así se reflejó en la
Directiva 98/51/CE, de la
Comisión, de 9 de julio, que ya preveía (y, consiguientemente, el
Real Decreto 608/1999)
las inspecciones sobre el terreno como el paso siguiente al establecimiento de
un registro de importadores, garantes de la higiene y seguridad de lo
introducido en territorio comunitario.

Mas
la dificultad de llevar a cabo controles mínimo en los lugares de origen de los
productos convirtió temporal en permanente, y la propia UE reconoce su
incapacidad para equiparar el control interno con el externo en el artículo 24,
que conserva como “medidas provisionales” lo que ya lleva en esta situación
siete años (uno no puede dejar de acordarse de los plazos de ejecución de las
catedrales de Madrid y Barcelona, esta última aun en obras…).

No se
pueden precisar exactamente las consecuencias que tendrá la aplicación del
reglamento (y, en su caso, la normativa española de desarrollo del mismo, como
prevé expresamente el artículo 2.3). Pero si las inspecciones y el rigor en la
exigencia del cumplimiento de los requisitos impuestos son muy severas, podrá
seguir siendo ruinoso, por los costes del transporte, importar los piensos
compuestos completos o complementarios de terceros países como los asiáticos.
Sin embargo, la distancia entre Europa y África es de menos de 15 km, desde
Punta Oliveros(España) a Punta Cires (Marruecos). Y poco más entre Tánger y
Algeciras. El trato de las empresas de estos países es, hasta ahora, muy poco
severo, limitado a la declaración de responsabilidad del importador del registro
del Real Decreto 608/1999 (la cual se hará efectiva o no, dependiendo de su
solvencia) frente a las actuaciones de las CC.AA., así como a las eventuales
inspecciones en frontera. Si la diferencia se hace mayor, se puede extender
cierto proceso de deslocalización a algunas partes de la cadena de piensos.

5. CONCLUSIONES

Se
abre un periodo de transición, durante el que la adaptación progresiva de los
operadores del sector de la alimentación animal a la nueva normativa determinará
la suerte que hayan de correr, según el rigor con el que se exija ésta,
especialmente por lo que a los más pequeños atañe. Pero también la eficacia de
la actividad inspectora, ejecutora última de la suerte que estos
establecimientos corran, está sujeta a una legislación que, pretendiendo ser muy
estricta, arroja por eso mismo imprecisiones o carencias que permiten mantener
una actitud de esperanza para quienes, sin poner en peligro la salud pública, la
sanidad animal mi el medio ambiente, sólo pretenden ejercer una profesión que,
si practicada en países ajenos a la UE, les resultaría mucho más llevadera.

Los
expedientes sancionadores que puedan resultar de esta normativa, como ya hemos
comprobado en el despacho en casos tratados conforme a la vigente, se apoyan
sobre fundamentos con frecuencia débiles, mal estructurados e incluso
contradictorios, que terminan resolviéndose en forma de archivo en la vía
administrativa o, en los demás casos, en la judicial.